مؤسسات عمومی بخش مهمی از سازمانهای رسمی کشورند که از طرف دولت یا اشخاص حقوقی حقوق عمومی ،مثل شوراهای محلی و ... به منظور اداره خدمات ویژه ای تشکیل شده اند و از آزادی عمل برخوردارند، ولی همه آنها دارای شخصیت حقوقی نیستند و مؤسسه عمومی غیر متمرکز به شمار نمی روند ؛ شرط تحقق عدم تمرکز وجود شخصیت حقوقی سازمان مورد نظر است و بدون آن . استقلال و آزادی عمل لازم بوجود نمی آید . مؤسسه عمومی به معنی واقعی کلمه دارای شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت است و در صورتی که مؤسس آن . اشخاص حقوقی آنها دارد ، و به این عنوان می تواند دارایی و بودجه و ماموران ویژه داشته باشد و در خصوص تمام اموری که به موجب اساسنامه قانونی در صلاحیت آنها است ، تصمیم بگیرد.
مؤسسه دارای شخصیت حقوقی می تواند به صورت مستقل ، معاملاتی انجام دهد و با کمک ها و هدایایی از اشخاص قبول کند یا برای حفظ حقوق و منافع خود به طرفیت دولت یا اشخاص دیگر اقامه دعوی کند و یا از دعاوی مطرح شده علیه خود دفاع کند.
مؤسسه عمومی دارای شخصیت حقوقی ، مسؤول اعمال خود است و در صورت ورود زیان به دیگری . باید از اموال اختصاصی خود که در واقع وثیقه کلی دیون و تعهدات اوست ، خسارت بپردازد ، البته باید اذعان داشت که استقلال مؤسسات عمومی مطلق نیست ، بلکه وزیران ، از لحاظ مسئولیت کلی که در اداره امور کشور در برابر مجلس شورا دارند ، نسبت به آنها نظارتی اعمال می کنند.
مرجع تاسیس موسسات عمومی :
همانگونه که در تعریف موسسه عمومی آمده است ، این گونه موسسات به موجب قانون ایجاد می شوند و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می شوند . در واقع مرجع تصویب و یا صدور مجوز اساسنامه موسسات دولتی مجلس شورای اسلامی است و مرجع دیگری حق ایجاد چنین موسساتی را ندارد. البته در عمل مراجع دیگری نیز در تشکیل این گونه موسسات نقش داشته اند .
اقسام موسسات عمومی :
موسسات عمومی را می توان از دو جهت تقسیم بندی کرد:
ـ از جهت دولتی بودن ید نبودن : موسسات عمومی دولتی و موسسات عمومی غیر دولتی .
ـ از جهت انتقاعی بودن یا نبودن : موسسات عمومی انتفاعی و موسسات عمومی غیر انتفاعی .
الف از جهت دولتی بودن یا نبودن : برخی از موسسات عمومی به عنوان بخشی از یک وزارتخانه یا سازمان دولتی عمل می کنند و از استقلال مالی و اداری چندانی برخوردار نیستند این گونه موسسات را باید در زمره موسسات عمومی دولتی دانست مانند سازمان زمین شناسی ، موسسه تحقیقات آب و خاک ، سازمان اسناد ملی ایران ، مرکز آموزش مدیریت دولتی و ...
لیکن برخی دیگر از موسسات به موجب قانون استقلال عمل بیشتری یافته اند و تحت عنوان ((موسسات عمومی غیر دولتی )) فعالیت می کنند . قانونگذار این نهادها و موسسات را به موجب ( قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی )) مورخ 19/4/1374 مشخص کرده است.
ب ـ از جهت انتقاعی و غیر انتفاعی : موسسات عمومی را از حیث اهدافی که دنبال می کنند می توان به دو دسته تقسیم کرد: موسسات عمومی غیر انتفاعی و موسسات عمومی انتفاعی .
موسسات عمومی غیر انتفاعی اصولاً تحت عناوینی چون انجمن ، انستیتو ، صندوق ، بنیاد ، بنگاه ، سازمان و غیره فعالیت می کنند و اما گروه دیگری از موسسات عمومی به شیوه موسسات بازرگانی خصوصی فعالیت می کنند و به همین جهت به عنوان موسسات عمومی انتفاعی شناخته می شوند مانند بانک ها ، شیلات جنوب ایران ، سازمان بنادر و کشتیرانی ، ذوب آهن ایران و ....
دکتر منوچهر طباطبایی مؤتمنی در کتاب خود ( حقوق اداری ) در باره اقسام موسسات عمومی چنین توضیح
می دهد : مؤسسات عمومی را می توان از جنبه های مختلف بویژه از لحاظ اجرایی قوانین مختلف طبقه بندی کرد.
از لحاظ هدفی که مؤسسات دارند ، می توان آنها را به دو رسته انتفاعی و غیر انتفاعی تقسیم کرد. و مؤسسات غیر انتفاعی موسساتی اند که در پی سود مادی نیستند ؛ مانند دانشگاهها ، مراکز علمی و پژوهشی و برخی بیمارستانها و بنگاههای نیکوکاری که به منظور اداره امور علمی و فرهنگی و خیریه تشکیل شده اند و مؤسسات انتفاعی آنهایی هستند که تنها سود مادی توجه دارند؛ مانند بانکها ، شرکت ها ، کارخانه ها و معادن دولتی .
فرق بین شرکت های دولتی و مؤسسات انتفاعی دولت در این است که فرم سازمانی شرکت ها اصولاً شرکت سهامی و تابع قانون بازرگانی است و مثل یک تاجر عمل می کند ، در صورتیکه مؤسسات انتفاعی دولت ، مانند کارخانه ها و معادن تنها مؤسسات انتفاعی ساده اند ، اینها اموالی را در اختیار دارند و مانند افراد آن را مورد بهره برداری قرار می دهند و از این حیث تابع قانون مدنی هستند . منتهی استثنائاُ برخی از امور آنها مانند انتصاب هیات مدیره و تعیین بهای کالاهای تولیدی به وسیله دولت معین می شود. در حقیقت مفهوم شرکت در باره شرکت های دولتی صدق نمی کند ؛ زیرا به موجب ماده 571 قانون مدنی ، لازمه شرکت ، وجود لااقل دو نفر شریک است ، در صورتی که در حقیقت فرمولی است تا از این راه بتوان آنها را تابع مقررات انعطاف پذیر قانون بازرگانی قرار داد و برای آنها استقلال و آزادی عمل لازم را تامین کرد. از نظر شمول قانون استخدام کشوری ، موسسات عمومی و بطور کلی دستگاههای اجرایی به دو دسته تقسیم می شوند : یکی مؤسسات و دستگاههایی که مشمول قانون استخدام کشوری اند و دیگری دستگاههایی که مستخدمین آنها مشمول قانون مزبور نیستند و بلکه از قانون ، استخدامی ویژه تبعیت می کنند ( مواد 2 و 3 قانون استخدام کشوری )
به موجب مواد 3 ـ 5 قانون محاسبات عمومی ، موسسات عمومی سه گروهند:
الف ) موسسات دولتی که به موجب قوانین کشور ایجاد ، و زیر نظر یکی از قوای سه گانه اداره می شوند عنوان وزارتخانه ندارند،
ب ) شرکت های دولتی که با اجازه قانون به صورت شرکت ایجاد می شوند و یا به حکم قانون ، و یا دادگاه صالح ، ملی یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده اند ، به شرط آنکه طبق قانون محاسبات عمومی ، بیش از 50 درصد سرمایه آنها متعلق به دولت باشد؛
به موجب تبصره ماده 4 قانون محاسبات عمومی : (( شرکت هایی که از طریق مضاربه و مزارعه و امثال اینها به منظور به کار انداختن سپرده های اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری و شرکت های بیمه ایجاد شده یا می شوند از نظر این قانون شرکت دولتی شناخته نمی شوند )) . همچنین هر شرکت تجاری که از راه سرمایه گذاری شرکت های دولتی ایجاد شود ، به شرط آنکه 50 درصد سهام آن متعلق به شرکت مادر باشد ، شرکت دولتی تلقی خواهد شد .
ج ) مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدمات که جنبه عمومی دارد . تشکیل شده اند یا می شوند . منظور از به کار بدون اصطلاح غیر دولتی مستثنی کردن این دستگاهها از شمول مقررات محاسبات عمومی و استخدام کشوری است.
فرق بین مؤسسات عمومی انتفاعی و غیر ا نتفاعی
• تفاوت از نظر سازمان پرسنل
((اولاً سازمان مؤسسات غیر انتفاعی مانند سازمان وزارتخانه ها و دیگر واحد های متمرکز بایستی به تصویب سازمان امور اداری و استخدامی کشور برسد و یا در صورت اختلاف نظر بین سازمان امور اداری و استخدامی و موسسه مربوطه به تایید برسد.، در صورتی که سازمان موسسات انتفاعی هیچ گاه نیازی به مداخله و تایید سازمان امور اداری و استخدامی ندارد ، بنابر این شرط موجودیت حقیقی و استقرار صلاحیت تصمیم گیری ، تصویب سازمان به وسیله مراجع صالحه می باشد.
ثانیاً مقررات پرسنلی موسسات غیر انتفاعی مانند مقررات پرسنلی کارکنان کشوری است ( قانون استخدام کشوری یا قوانین خاص عمومی دیگری ) . در حالی که مقررات استخدامی کارکنان موسسات انتفاعی غالباً اختصاصی است.
• تفاوت از نظر امور مالی و معاملات
اولاُ ـ مؤسسات غیر انتفاعی ، مشمول قانون محاسبات عمومی هستند ، بدین معنی که اداره امور حسابداری آنها به عهده ذیحساب وزارت امور اقتصادی و دارایی است که مورد کنترل دیوان محاسبات نیز می باشد ، در صورتی که امور حسابداری مؤسسات انتفاعی مانند موسسات بازرگانی خصوصی است (انتشار تراز نامه )
ثانیاً : بودجه موسسات انتفاعی بایستی به تصویب مجمع عمومی مربوطه برسد . در صورتی که بودجه موسسات غیر انتفاعی بایستی از تصویب مجلس بگذرد .
ثالثاً : مقررات معاملاتی این دو متفاوت است . موسسات انتفاعی ، آزادی عمل بیشتری در این زمینه دارا می باشد.
مقایسه مزبور از لحاظ اصول و موازین کلی است . در بعضی موارد به موجب بعضی قوانین استثنایی بر اصول فوق وارد آمده است . ))
مبحث چهارم : میدان عمل مؤسسات عمومی
مزایا و محاسنی که سیستم مؤسسه عمومی در بردارد ، سبب شده است که از دیر باز دولت و شهرداریها از آن برای اداره خدمات فرهنگی و بهداشتی و امور خیریه استفاده کنند ؛ برای مثال از قدیم دانشگاهها و مدارس عالی کتابخانه ها و بیمارستانها به صورت مؤسسه عمومی اداره می شدند . هدف از اعطای شخصیت حقوقی و استقلال مالی و اداری به مؤسسات عمومی این بوده است که مؤسسات مزبور بتوانند به آسانی همکاری مردم را نسبت به خود جلب کنند و از موقوفات و اعانات و هدایای آنها در امور خیریه و عام ا لمنفعه بهره گیرند و در ضمن ، از اعمال نفوذ و کشمکشهای سیاسی و اداری بر کنار باشند و وظایف خود را بهتر انجام دهند.
امروزه سیستم موسسه عمومی ، کاربرد تازه ای نیز بافته است که استفاده از آن در فعالیت های بازرگانی و صنعتی دولت ا ست . عملیات مالی دولت تابع تشریفات قانون بودجه و محاسبات عمومی ا ست . دولت مجاز نیست از حدود بودجه ای که به تصویب مجلس مقننه رسیده است تجاوز کند و قانوناً نمی تواند بودجه یک سال را در سال بعد مورد استفاده قرار دهد مگر اینکه دوباره از مجلس اجازه بگیرد و چنانچه اجرای این مقررات در سازمانهای دولتی قابل اجرا و خالی از ضرر باشد ، بعکس در تجارت و صنعت ، که پیش بینی تمام مخارج کار آسانی نیست ، قابل اجرا نیست . این امور بیشتر به قوانین قابل ا نعطاف نیاز دارند تا بتوان از فرصت های مناسب برای خرید و فروش و انجام معاملات استفاده کرد. ا نجام این عملیات با وجود تشریفات خشک محاسبات عمومی ، به هیچ وجه میسر نیست . این تشریفات از سرعت عمل می کاهد و جلو تصمیمات فوری را که ممکن است سود سرشاری برای مؤسسه در بر داشته باشد ،می گیرد .
موضوع دیگری که از سرعت عمل و ثمره بخش بودن کارهای بازرگانی ـ چنانچه به وسیله ادارات دولتی اداره می شود می کاهد مساله تهیه و تدارک اجناس مورد نیاز و انتخاب افراد است . یک بازرگان به آزادی عمل بیشتری احتیاج دارد . او نمی تواند خرید و فروش خود را مانند سازمان های دولتی به صورت مزایده و مناقصه انجام دهد بعلاوه پیشرفت کار او ایجاب می کند که هر کسی را که برای مؤسسه خود مفید تشخیص میدهد ، فوراً استخدام و اشخاص نادرست و عاطل را به آسانی از دستگاه خود طرد کند؛ در صورتی که بر کنار کردن مستخدم دولتی مستلزم تشریفات ویژه ای است که بسهولت انجام پذیر نیست و رعایت این مقررات ، دستگاههای بازرگانی و صنعتی را فلج می سازد.
همین موجبات سبب شده است که دولت برای اجرای عملیات بازرگانی و صنعتی خود به مؤسسات خصوصی و بازرگانی تاسی جوید و از طرح سازمانی آنها که به موجب قانون بازرگانی معین شده . تقلید کند ، شاید سخنان طرفدارای مکتب لیبرال که می گویند : (( دولت ، بازرگان خوب ، صنعتگر خوب ، کشاورز خوبی نیست )) در اتخاذ این رویه مؤثر بوده است.
در کشورهای صنعتی ، به سبب جنگ ها و بحران ها ، بویژه علل سیاسی و سیاست ملی کردن مؤسسات اقتصادی و اجتماعی که پس از جنگ جهانی دوم ، طرفداران زیادی پیدا کرد، دولتها مجبور شدند که در امور اقتصادی و اجتماعی مداخله کنند و به تشکیل موسسات عمومی مستقل در این زمینه ها بپردازند علاوه بر این در کشورهای در حال توسعه ، علت اساسی دخالت دولت ، در امور اقتصادی آن است که انجام این عملیات برای اشخاص عادی مقدور نیست ؛ زیرا آنها سرمایه کافی و اطلاعات فنی لازم را در این امور ندارند.
در کشور ما از وقتی که توسعه اقتصادی ، صنعتی و عمرانی به عنوان تضمین استقلال سیاسی مورد توجه قرار گرفت ، دولت مجبور شد که در این مورد دخالت کند و مؤسسات و شرکت هایی تاسیس کند.
فرق بین مؤسسات عمومی و مؤ سسات خصوصی
مؤسسات عمومی را نباید با موسسات خصوصی مانند شرکتها و بانکها و بنگاهها و مدارس عالی و دانشگاههای خصوصی و موقوفات و مؤسسات خیریه اشتباه کرد تشخیص این مساله از لحاظ حقوق اداری حایز اهمیت است، بویژه اینکه برخی از این مؤسسات منشاء قانونی دارند با به موجب قانون از امتیازات قدرت عمومی برخوردارند یا از برخی از معافیتهای مالیاتی و گمرکی استفاده می کنند و یا نظارت هایی از طرف دولت بر آنها اعمال می شود.
در هر حال مؤسسات خصوصی تنها به حساب اشخاص خصوصی اداره می شوند و از این رو مؤسسات مزبور تابع مقررات قانون مدنی و یا قانون بازرگانی اند و وجود و اموال آنها جزء اموال خصوصی است و کارمندان و کارکنان آنها تابع مقررات و حقوق خصوصی هستند و اختلافات و دعاوی آنها در صلاحیت دادگاههای عمومی است
در هر صورت تشخیص مؤسسه عمومی از غیر آن ، مستلزم آن است که به قوانین مراجعه کنیم و ببینیم که قصد قانونگدار چیست ، آیا هدف از تشکیل مؤسسه عمومی خارج کردن یک فعالیت اجتماعی از حیطه خصوصی و سازمان دادن آن به صورت یک امر و خدمت عمومی با تمام آثار مترتبه بر آن می باشد و یا خیر ؟ و الا صرف برخوردار بودن این مؤسسات از برخی تسهیلات و کمک ها و معافیت ها از خصلت خصوصی بودن آنها نمی کاهد.
نظام حقوقی مؤسسه عمومی
در ابتدا مؤسسه عمومی به یک شخص حقوقی و یا به زبان ساده تر ، به یک واحد سازمان اطلاق می شد که تصدی یک خدمت عمومی را به عهده داشت و به طور مستقل آن را با نظام حقوق عمومی ، اداره می کرد، ولی با تحولاتی که از اواخر قرن بیستم در زمینه اقتصاد و امور اجتماعی به وقوع پیوست ، دولت مجبور شد برای مقابله با نیازهای عصر ، بویژه اجرای افکار اصلاح طلبانه ـ که سخت طرفدار دخالت دولت در اقتصاد و ملی کردن مؤسسات اقتصادی کلیدی بود مدیریت شماری از موسسات صنعتی و تجاری را در دست گیرد و آنها را با نظام و قواعد حقوقی خصوصی بویژه حقوق بازرگانی اداره کند و به این ترتیب در کنار مؤسسات دولتی که با نظام و قواعد و حقوق عمومی اداره می شدند ، نوع دیگری از مؤسسات عمومی ، مانند بانک ها و شرکت ها و موسسات انتفاعی دولت پا به عرصه وجود گذاشتند که امور انتفاعی و بازرگانی دولت را به عهده دارند و آنها را با نظام و قواعد حقوق خصوصی بویژه حقوق بازرگانی اداره می کنند. در این وضعیت لازم بود که در نظریه مؤسسه عمومی ، عناصر تازه ای وارد شود و تعریف دیگری از آن و بطور کلی از نظریه امور و یا خدمات عمومی ارائه شود توضیح آنکه در گذشته موسسه عمومی به مؤسسه ای اطلاق می شد که در کنار وزارتخانه ها یک خدمت عمومی صرفاً اداری را با نظام حقوق عمومی و به طور کم و بیش مستقل اداره می کرد؛ یعنی ماموران مؤسسه تابع همان قانونی بودند که ماموران وزارتخانه ها از آن تبعیت می کردند و اموال و معاملات موسسه نیز تابع همان قانون محاسبات عمومی بودند و مسئولیت مؤسسه عمومی علاوه بر نوع سنتی آن ، انواع دیگری از قبیل بانک ها ، شرکت ها و موسسات انتفاعی دولت را در بر می گیرد که امور صنعتی و تجاری و انتفاعی دولت را با نظام و قواعد حقوق خصوصی و بویژه حقوق بازرگانی اداره می کنند.
این مؤسسات اصولاً تابع حقوق خصوصی اند جز در موارد زیر :
1 ـ عزل و نصب مدیران مؤسسه تعیین بهای کالاهای تولیدی آنها به موجب تصمیمات هیات دولت تعیین می شود و دولت از این لحاظ اختیار زیادی دارد.
2 ـ این مؤسسات به موجب قانون ، از برخی امتیازات قدرت عمومی برخوردارند ؛ برای مثال این مؤسسات می توانند در صورت اقتضا برای رفع نیازهای خود از افراد خلع مالکیت کنند یا در باره مشتریان خود نظاماتی وضع کنند و یا علیه آنها تصمیمات یک جانبه و لازم الاجرا اتخاذ کنند؛ مانند قطع آب . برق ، گاز و تلفن مشتریان به وسیله مؤسسات ذیربط .
3 ـ اموال آنها تابع مقررات و احکام عمومی است و معاملات و قراردادهای مهم آنها نیز قرار داد عمومی و اداری محسوب می شود.
4 ـ برای اینکه این مؤسسات از کار آیی بیشتری برخوردار شوند ‚ اختلافات و دعاوی آنها به موجب اساسنامه قانونی به جای ارجاع به دادگستری از راه داوری حل و فصل می شود .
5 ـ موسسات مزبور تابع نظارت ها و کنترل های اداری و مالی ویژه اند که از طرف مقامات پارلمانی و یا دولتی بر آنها اعمال می شود. این نظارتها ممکن است در مرحله تصمیم گیری و یا در مرحله ی رسیدگی به محاسبات و حسابرسی به وسیله دیوان محاسبات عمومی صورت گیرد.
با توجه به محدودیتهایی فوق این پرسش مطرح می شود که آیا مؤسسات تجاری دولت، به مفهوم حقوق خصوصی تاجرند یا نه ؟ گروهی از حقوق دانان ، فرم سازمان مؤسسات مزبور را که اغلب به صورت شرکت سهامی است و وجود نص قانونی در مورد آنها را ، دلیل تاجر بودن آن موسسات می شمرند، ولی در هر حال ما نمی توانیم صفت تاجر بودن آنها را نفی کنیم ؛ زیرا در اصل ، تاسیس این قبیل موسسات به دلیل تجاری بودن فعالیت و خدمت عمومی آنها بوده است ، مگر آنکه بخواهیم . با توجه به محدودیتها این مؤسسات تعریف دیگری از صفت تاجر بودن ارائه دهیم.
سازمان اداری مؤسسات عمومی
موسسات عمومی وابسته به دولت از حیطه قدرت و اختیار وزیران خارج نیستند ؛ زیرا در هر حال مؤسسات مزبور به سبب اینکه جزء مؤسسات رسمی و تحت نظارت غیر مستقیم دولت هستند ، بر حسب نوع مشاغلی که به عهده دارند ، به یکی از وزارتخانه ها وابسته اند و زیر نظارت وزرای مربوط انجام وظیفه می کنند .
چنانچه وابستگی مؤسسه ای به یکی از وزارتخانه ها . از اساسنامه قانونی آن معلوم نباشد . رئیس جمهور شخصاً ناظر و مسئول حسن اداره آن موسسه در مقابل مجلس شوراست ، بدیهی است چنانچه موسسات عمومی از طرف اشخاص عمومی با یکدیگر متفاوتند و هر مؤسسه عمومی ، بر حسب نوع مشاغلی که به عهده دارد ، دارای سازمانی است که حدود وظایف و اختیارات آن دقیقاُ در اساسنامه قانونی تعیین گردیده است . معمولاً مؤسساتی که به صورت شرکت سهامی اداره می شوند . مطابق قانون بازرگانی ، دارای یک مجمع عمومی ، یک هیات مدیره یک مدیر عامل و یک هیات بازرسی اند و اتخاذ تصمیمات با مجمع عمومی و اجرای آن به عهده هیات مدیره و مدیر عامل است .
در بنگاهها و شرکت های دولتی معمولاً اعضای هیات مدیره و مدیر عامل را دولت برای مدت معینی منصوب میکند ؛ برای مثال شرکت بیمه ایران و هواپیمای ایران دارای یک مجمع عمومی و یک شورای عالی و یک هیات مدیره و یک هیات عالی بازرسی اند که همه از طرف دولت معین می شود. برخی از موسسات عمومی دیگر مانند دانشگاه تهران نمایندگان اعضای هیات علمی دانشکده و شورای دانشگاه مرکب از نمایندگان منتخب شوراهای دانشکده هاست بدیهی است بر حسب اینکه اعضای مجمع عمومی و هیات مدیره . و شوراها انتخابی یا انتصابی باشند . درجه عدم تمرکز و استقلال موسسه بیشتر یا کمتر خواهد بود.
محاسن و معایب موسسات عمومی
الف ـ محاسن موسسات عمومی
1 – این سیستم اداره سبب می شود مؤسسه . به وسیله مدیران و شوراهایی که اغلب برای مدت معینی انتخاب می شوند به طور مستقل اداره شود و از اعمال نفوذ و کشمکشهای سیاسی بر کنار بماند .
2 ـ این سیستم اداره ، موجب سبک شدن وظایف قوه مرکزی می شود و با ایجاد چنین موسساتی ، دولت (یا اشخاص عمومی دیگر ) قسمتی از وظایف خود را به عهده آنها واگذار میکند و خود با فراغت بیشتری به امور دیگر می پردازد .
3 ـ این سیستم اداره ‚بهترین وسیله برای جلب هدایاست؛ زیرا بیشتر اشخاص در صورتی حاضر به بذل و بخشش و وقف اموال خود به چنین مؤسساتی هستند که بدانند مؤسسات مزبور هدف آنها را تعقیب خواهند کرد و موقوفات و عطایای آنها در بودجه عمومی دولت ادغام نمی شود و در راه هدف آنها به مصرف خواهد رسید
4 ـ این نحوه اداره سبب می شود . مؤسسات عمومی از قوانین و مقررات خشکی که وزارتخانه ها و ادارات دولتی به علل سازمانی مجبور به تبعیت از آنها هستند . رهایی یابند و در اجرای برنامه های خود از آزادی عمل لازم برخوردار شوند .
5 ـ دادن استقلال اداری و مالی به موسسات و سپردن امور آنها به دست متخصصان موجب حسن اداره امور می گردد .
ب ـ معایب مؤسسات عمومی
1 ـ چون مؤسسات مزبور در اداره امور خود استقلال دارند ، سیاست و عملیات آنها اغلب با سیاست و عملیات کلی دولت مغایرت پیدا کرده ، در نتیجه به وحدت اداره امور و اتخاذ و تعقیب سیاست واحد در کشور لطمه وارد آید ؛چنانکه گاهی دیده شده است دولت، استخدام جدید را در وزارتخانه ها منع می کند ولی مؤسسات وابسته با استفاده از اختیارات خود کارمندان جدیدی استخدام می کنند و یا دولت در حالی که بدون مجوز قانونی حق استقراض ندارد ، مؤسسات عمومی به عناوین مختلف از بانک ملی و یا از خارج وام می گیرند و با اقدامات خود سیاست اداری و اقتصادی دولت را نا دیده می گیرند.
2 ـ موسسات عمومی اغلب بودجه و خرج و دخل مجزا از بودجه دولت دارند و از طرفی ، نظارت مجلس و دولت نسبت به امور مالی آنها ضعیف است و همین امر موجب ولخرجی موسسات و اسراف وتبذیر وجوه عمومی می شود
برای جلوگیری از زیان های یاد شده بهتر است:
الف ) برای رسیدگی به کار مؤسسات عمومی مستقل و تعیین سیاست اقتصادی و اداری واحد برای آنها . در پارلمان یا در نهاد ریاست جمهوری کمیسیون ویژه تشکیل شود .
ب ) نظارت مالی بر مؤسسات عمومی مانند کشورهای انگلستان و امریکا توسط بنگاههای حسابرسی مستقل که به هیچ وجه به موسسات عمومی وابستگی ندارند ،به عمل آید . بدیهی است نظارت از طرف بازرسانی که در خدمت موسسات مزبور هستند و برای مزایای مختلف خود را مدیون هیاتهای مدیره و مدیران آنها می دانند . کاری بی فایده و غیر مؤثر است.
ج ) بودجه مؤسسات مزبور در بودجه کشور منعکس شود و برای استقلال مالی آنها حدودی تعیین گردد .
وجوه افتراق بین شرکتهای دولتی و موسسات دولتی
بر طبق قانون محاسبات عمومی ،مؤسسات وابسته به دولت ، شامل موسسات دولتی و شرکت های دولتی است نظر قانونگذار این بوده است که فعالیت های غیر انتفاعی دولت به صورت (( موسسه دولتی )) و فعالیتهای انتفاعی و بازرگانی او به صورت (( شرکت سهامی )) اداره شده و هر کدام تابع نظامات خود باشد . در قانون محاسبات عمومی از وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی با هم یاد شده است و هر دو از لحاظ بودجه و نگاهداری حسابها و اداره اموال و امور معاملات تقریباً تابع نظام واحد قرار گرفته است. از این رو می توان گفت که استقلال اداری و مالی مؤسسات دولتی به طور قابل توجهی محدود گردیده است در صورتیکه شرکت دولتی از استقلال کامل و آزادی عمل بیشتری برخوردار است .
وجوه مهم افتراق شرکت های دولتی و موسسات دولتی به شرح زیر است:
الف ـ تشکیلات و ارکان : شرکت دولتی تابع خصوصیات اداره موسسه بازرگانی است یعنی دارای مجمع عمومی ، هیات مدیریه ، مدیر عامل و بازرس است و تصویب تشکیلات با مجمع عمومی یا هر مجمع دیگری که اساسنامه تعیین کرده است، می باشد . حال آن که تشکیلات مؤسسات عمومی (دولتی تابع تشکیلات عمومی کشور است و مرجع تایید کننده تشکیلات این نوع موسسات سازمان امور اداری و استخدامی کشور است .
ب ـ از لحاظ سازمان و امور استخدامی :
سازمان شرکت های دولتی بر طبق الگو و طرح تشکیلاتی شرکتهای مندرج در قانون بازرگانی طرح ریزی شده است ؛ به این ترتیب که شرکت دولتی مجمع عمومی ، هیات مدیره . مدیر عامل و بازرس دارد و تصویب سازمان شرکت، با مجمع عمومی یا هر مرجعی است که اساسنامه آنها تعیین کرده است ؛ در حالی که سازمان مؤسسات دولتی تابع فرم تشکیلات عمومی کشور است و سازمان امور اداری و استخدامی کشور بر آنها نظارت تام دارد.
قانون استخدام کشوری ‚ موسسات دولتی را مکلف می کند که سازمان تفصیلی خود را با قید تعداد پست های سازمانی کلیه واحد های تابع ، به تصویب سازمان امور اداری و استخدامی کشور برسانند. مطابق قانون ، هر نوع تغییرات بعدی در سازمان امور اداری و استخدامی کشور خواهد بود در صورت بروز اختلاف نظر بین مؤسسه مربوط و سازمان امور اداری و استخدامی کشور در هر یک از دو مورد فوق ، تصمیم با دولت است ( تبصره 3 ماده 8 قانون استخدام کشوری )
در امور استخدامی ، موسسات دولتی مانند وزارتخانه ها تابع قانون استخدام کشوری و آیین نامه های آنند و در صورتی که شرکت های دولتی به موجب قانون (( مقررات استخدامی شرکت های دولتی )) مصوب 26 /3/1352کمسیون استخدام مجلس ، معین و مقرر شده است .
0 در وزارتخانه ها و موسسات عمومی . امور استخدامی تابع قانون استخدام کشوری است هر گونه تجدید نظر در مقررات استخدامی موسسات عمومی مستلزم تغییر و اصلاح قانون استخدام کشوری و رجوع به هیات وزیران در مورد آیین نامه های اجرایی است .
در مورد شرکتهای دولتی ، آئین نامه های استخدامی با موافقت سازمان امور اداری و استخدامی کشور و با تصویب مجمع شرکت و یا هر مرجع دیگری که اساسنامه شرکت تعیین کرده باشد قابل تعیین و تغییر است.
ج ـ از لحاظ بودجه و حسابداری :
بودجه وزارتخانه ها و موسسات دولتی تابع قانون محاسبات عمومی است : تصویب بودجه موسسات دولتی با مجلس شوراست و تغییر بودجه نیز اعم از افزایش اعتبار و تحصیل اعتبار و یا نقل و انتقال اعتبار در داخل جمع اعتبارات بودجه ، محتاج تقدیم لایحه متمم بودجه و یا اصلاح بودجه به مجلس شوراست . در صورتی که بعکس تصویب بودجه شرکت های دولتی در صلاحیت مراجع قانونی آنها که معمولاً همان مجمع عمومی است . قراردارد با آنکه به موجب قانون محاسبات عمومی اداره امور حسابداری مؤسسات و شرکتهای دولتی مانند وزارت خانه ها به عهده ذیحسابی است که به موجب حکم وزارت دارایی تعیین می شود ، اما وزارت دارایی ، نظارت مستمر بر امور این شرکت ها ندارد طبق اظهارات رئیس کمیسیون بودجه مجلس شورا در پاییز 1371 در دستگاه دولتی بیش از یک هزار شرکت دولتی وجود دارد که متاسفانه بودجه بیش از سیصد تای آنها در بودجه کل کشور منعکس نمی شود . برای تنظیم لایحه تفریق بودجه حسابهای وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی محتاج اظهار نظر دیوان محاسبات عمومی است. در حالیکه برای شرکتهای دولتی ترازنامه مصوب مجمع عمومی کافی است .
مرجع تصویب بودجه (( موسسات عمومی )) مجلس شورای اسلامی است و تغییر بودجه موسسات عمومی اعم از افزایش اعتبار و تحصیل اعتبار جدید و یا نقل و انتقال اعتبار در داخل جمع اعتبارات بودجه اصولاً و به ترتیب محتاج به تقدیم لایحه متمم بودجه و یا اصلاح بودجه به مجلس شورای اسلامی است حال آن که مرجع تصویب بودجه ((شرکتهای دولتی )) مجمع عمومی آن شرکتها می باشد . برای تنظیم لایحه تفریغ بودجه حسابهای موسسات دولتی محتاج به ا ظهار نظر دیوان محاسبات است ولی در شرکتهای دولتی تراز نامه مصوب مجمع عمومی کافی است.
د ـ از نظر اداره اموال و معاملات :
به موجت قانون محاسبات عمومی ‚ اموال غیر منقول وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی متعلق به دولت و حفظ و حراست آنها با وزارتخانه یا مؤسسه دولتی است که اموال را در اختیار دارد و وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی می توانند با موافقت رئیس جمهور ،حق استفاده از اموالی را که در اختیار دارند و ره یکدیگر واگذار کنند ، در حالی که بعکس اموال منقول و غیر منقول شرکت های دولتی جزء دارایی خود آنها محسوب می شود و تابع مقررات خاص آنهاست. معاملات مؤسسات دولتی مانند معاملات وزارتخانه ها اصولاً تابع قانون محاسبات عمومی و آیین نامه معاملات دولتی است و از طریق مناقصه یا مزایده صورت می گیرد ، در حالی که معاملات شرکت های دولتی جز در موارد معدود تابع مقررات خاص آنهاست .
اموال غیر منقول موسسات عمومی مانند اموال وزارتخانه ها به دولت تعلق دارد و این موسسات موظف به حفظ و اداره کردن آن هستند ، حال آن که اموال منقول و غیر منقول شرکتهای دولتی جزو دارایی آنها به شمار می آید و تابع مقررات خاص آنها است ( مواد 80 و 81 قانون محاسبات ) معاملات مؤسسات دولتی مانند وزارتخانه ها باید از طریق مناقصه یا مزایده انجام پذیرد ، حال آنکه معاملات شرکتهای دولتی جز در چند مورد تابع مقررات خاص آنهاست (ماده 73 قانون محاسبات )
موسسات و نهادهای انقلابی :
قانون محاسبات عمومی در ماده 130 ، ایجاد و تشکیل سازمانهای عمومی را منحصراً به صورت وزارتخانه یا موسسه دولتی یا شرکت دولتی و یا موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی مجاز دانسته و در پایان مقرر می دارد : (( نهاد ها و موسساتی که در جریان تحقق انقلاب اسلامی و یا پس از آن به وجود آمده اند و تمام و یا قسمتی از اعتبارات مورد نیاز خود را از محل اعتبارات منظور در بودجه کل کشور مستقیماً از خزانه دریافت می نمایند ، در صورتی که وضعیت حقوقی آنها به موجب قانون معین نشده باشد ، مکلفند ظرف مدت مذکور (یکسال ) وضع حقوقی خود را با یکی از مواد ،2 ، 3 ، 4 ، 5 این قانون ( یکی از اشکال سازمانی یاد شده در بالا تطبیق دهند . ))
در تعریف ماده 5 قانون محاسبات عمومی آمده ک (( موسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی از نظر این قانون . واحد های سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد تشکیل شده یا می شوند .))
تبصره ، خدمت این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید ( فهرست این موسسات هنوز به تصویب نهایی نرسیده است )
با توجه به آنچه گفته شد ، چون موسسات و نهادهای انقلابی که بعد از انقلاب اسلامی بنا به ضرورت و مقتضیات انقلاب یکی پس از دیگری تشکیل شدند و وضع آنها از لحاظ قانونی با هیچیک از چهار نوع دستگاه اجرایی یاد شده در بالا تطبیق نمی کرد ، طبق مقررات ماده 130 مکلف شدند که وضع خود را با آن سازگار کنند .
از ویژگیهای موسسات و نهادهای انقلاب اسلامی ، انعطاف پذیری این سازمانها در پاسخگویی به نیازهای انقلاب ، هماهنگی با سیاستها ، خط مشی ها و برنامه های دولت و بهره گیری از مشارکت گسترده افراد متعهد و پرشور انقلابی در تحقق ا هداف و مقاصد انقلاب است و به همین جهت این نهادها از لحاظ سازمان امور استخدامی ، و معاملات و محاسبات مالی ، از آزادی عمل بیشتر ی بهره مند ند و مقررات ویژه خود را دارند . موسسات و نهادهای انقلاب در همه زمینه ها اعم از امور فرهنگی و آموزشی و خدمات عمرانی ور رفاهی فعالیت دارند و نام آنها فهرست مؤسسات عمومی آمده است.
وزارتخانه ها و مؤسسه های عمومی مسنثنی شده از ق . ا . ک .
یک : وزارت دربار . این وزارتخانه در عمل و رسمی از تاریخ 21/11/1357 از سازمان های اداری حذف گردید و بر طبق مصوبه 21/5/1358 شورای انقلاب برای کارکنان آن تعیین تکلیف شد. کارکنان وزارت دربار یا بازنشسته شدند یا باز خرید .
دو : سازمان اطلاعات و امنیت کشور . این سازمان نیز از تاریخ 21/11/1357 منحل شد و بر طبق مصوبه ی 8/8/1358 جلسه مشترک هیات دولت و شورای انقلاب برای کارکنان این سازمان تعیین تکلیف شد و ((وزارت اطلاعات جمهوری اسلامی ایران )) در 27 مرداد 1362 با قانون مصوب مجلس تاسیس شد .
سه : شرکت های دولتی : این شرکتها مشمول (( مقررات استخدامی شرکت های دولتی )) مصوب پنجم خرداد 1352 اند و حقوق و مزایای مستخدمان خارجی این شرکت ها با پیشنهاد س . ا. .ا . ا .ک و با تصویب هیات وزیران از طرف مجمع عمومی مربوط تعیین می شود.
چهار : شهرداری ها و مؤسسه های تابع و انجمن های بهداری و سازمان هایی که جنبه محلی دارد و هزینه آن ها از در آمد های خاص محلی تامین می شود و سازمان بیمه های اجتماعی با لایحه قانونی شورای انقلاب در 27 شهریور 1358 همه ی شهرداری های ایران به جز شهرداری تهران مشمول ق . ا . ک . شدند ( به شماره 501 تا 507 )
پنج : مستخدمان نیروهای مسلح جمهوری اسلامی ایران و طبقه هایی که ق .ا .. ک . در باره ی کارهای استخدامی به عهده س . ا . ا . ا. ک . گذاشته با تصویب هیات وزیران به عهده سازمان های خود نیروهای مسلح خواهد بود .
شش : وزارت امور خارجه که تابع مقررات استخدامی ویژه اش است .
هفت : کارکنان مجلس شورای اسلامی که بر طبق آئین نامه مصوب شورای اسلامی در تاریخ 9/12/1361 تابع مقررات استخدامی خاص خود و مستقل از ق . ا . ک .اند در 23 آبان 1372 مجلس شورای اسلامی با گذاردن قانون استخدام تازه ای نام کارکنان را به جای کارگزاران در قانون استخدام آورد .
دلیل مستثنی کردن برخی از وزارتخانه ها و موسسه ها از شمول قانون استخدام کشوری روشن است . این دلایل سیاسی و فنی اند. چنان که قوه مقننه بر طبق دستور قانون اساسی قوه ی مستقلی است به این جهت لازم بوده است مساله های استخدامی و دیگر مساله های اداری مربوط به این قوه از قلمرو قدرت قوه ی مجریه خارج باشد و به دست مسئولان خود قوه ی مقننه تنظیم گردد. مستثنا کردن موسسه های محلی و مؤسسه های بازرگانی کشور . که هر دو گروه معرف نوعی نظام غیر متمرکز اند به علت های فنی است . قانونگذار به این وسیله خواسته است که به این مؤسسه ها گونه ای استقلال بدهد تا به آسانی بتوانند نسبت به کارهای درونی و استخدامی مربوط به خود ، به استقلال تصمیم بگیرند. پس از این استثناهای یاد شده تبصره ی 2 ق ، ا . ک . اعلام می دارد : (( امور استخدامی سایر وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی مشمول مقررات این قانون خواهد بود )) .
2 ـ شغل ها و مقام های مستثنا شده
شغل ها و مقام هایی نیز در ق . ا . ک . مستثنا شده است . این مورد ها چنین است ک
یک : دارندگان رتبه های قضایی .
دو : اعضای رسمی هیات علمی دانشگاه ها و مؤسسه های عالی علمی کشوری .
چنانکه می بینیم در مورد این شغل ها ، قانونگذار همه ی اعضای رسمی هیات علمی دانشگاهها و مؤسسه های عالی آموزشی و دارندگان رتبه قضایی را از شمول قانون استخدام کشوری مستثنا کرده است
اعم از این دارندگان این رتبه ها به کار قضات و تدریس اشتغال داشته یا این کار اداری داشته باشند . ق . ا . ک . افزون بر شغل های گفته شده ، شماری از مقام های بالای کشوری را با آوردن نام این مقام ها ، از پیروی مقررات این قانون خارج ساخته ، به شرح زیر :
1 ـ نخست وزیر ، (در باز نگری قانون اساسی در 1368 مقام نخست وزیری حذف و در مقام ریاست جمهوری ادغام شد ، یعنی هر جا که در قوانین و آئین نامه ها نخست وزیر دیدیم ، باید رئیس جمهور بگذاریم حتی اگر به صراحت عنوان نخست وزیر حذف نشده باشد مانند ق . ا . ک . )
2 ـ وزیران
3 ـ معاونان نخست وزیر و وزیران . ( با ادغام مقام نخست وزیر در مقام رئیس جمهور ، عنوان معاونان نخست وزیر نیز حذف و عنوان معاونان رئیس جمهور یافته اند و یکی از معاونان سمت معاون اول را دارد که دارای برخی از وظیفه های نخست وزیر در ق . ا . پیش از بازنگری است ).
فرمت این مقاله به صورت Word و با قابلیت ویرایش میباشد
تعداد صفحات این مقاله 26 صفحه
پس از پرداخت ، میتوانید مقاله را به صورت انلاین دانلود کنید
دانلود مقاله مؤسسات
