قسمت چهارم: سیاست های ارزی
تصحیح نظام ارزی کشور مستلزم پیشبرد و تعمیق برنامه اصلاحات اقتصادی، به ویژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، رفرم بنیادین بخش دولتی، رفع موانع رشد بخش خصوصی، رفرم سیستم بانکی، رفرم سیستم یارانه ها، تصحیح سیاست های مالی دولت، کنترل تورم، و مدیریت صحیح اقتصاد کلان است. انجام این امور در چارچوب مناسبات حاکم بر کشور اگر غیر ممکن نباشد، بسیار دشوار و پر هزینه خواهد بود.
در پی تلاش برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی، در مارس 2002 سیستم چند نرخی ارز در ایران برچیده شد و جای خود را به یک سیستم تک نرخی شناور داد که قرار است بر مبنای موازین اقتصادی اداره شود! اما متجاوزاز بیست سال سیاست ارزی ج.ا. خسارات هنگفتی بر اقتصاد ایران وارد آورد. این سیاست بخاطر ماجراجویی های سیاسی رژیم و بی کفایتی مدیریت اقتصادی آن بر کشور تحمیل شد، وبه دلیل ماهیت رانت خواری و رانت دهی نظام سیاسی رژیم گسترش و تداوم یافت. سیاست ارزی ج.ا. از یکسو موجب گسترش و تشدید ناکارآیی در بخش های تولیدی، تخصیص نا مطلوب منابع، نا به هنجاری ساختار تولید، نا به هنجاری الگوی مصرف، تضعیف تولیدات داخلی، تضعیف صادرات غیر نفتی، رشد بیمارگونه بخش تجاری، و اتلاف انبوه منابع اقتصادی شده، و از سوی دیگر فساد اقتصادی و اداری پر دامنه و بیسابقه ای را پدید آورده است. این سیاست، در کلیت خود نظام اقتصادی کشور را تبدیل به سیستمی بس نا به هنجار کرده که برون رفت از آن مستلزم یک تلاش ملی وسال ها ممارست است.
موفقیت سیستم ارزی جدید مستلزم پیشبرد و تعمیق برنامه اصلاحات اقتصادی، به ویژه رفع نا به هنجاری های ساختاری اقتصاد، اصلاح بنیادین بخش دولتی، رفع موانع رشد بخش خصوصی، رفرم سیستم بانکی، رفرم سیستم یارانه ها، تصحیح سیاست های مالی دولت، کنترل تورم، و مدیریت صحیح اقتصاد کلان است. در غیر این صورت، سیاست جدید پایدار و موثر نخواهد بود. در سیستم چند نرخی گذشته بطور متوسط متجاوز از %80 درآمد ارزی دولت با نرخی نزدیک به یک پنجم نرخ بازار در اختیار موسسات دولتی و نهادهای انقلابی گذاشته میشد. در سیستم تک نرخی جدید این موسسات ارز خود را به قیمت بازار تامین میکنند، اما ما به تفاوت بین نرخ بازار و نرخ رسمی گذشته به آنها پرداخت میشود. بدون کاهش این یارانه ها، سیستم ارزی جدید عمدتا یک شگرد حسابداری محسوب خواهد شد که تنها هزینه یارانه هایی را که قبلا بطور ضمنی پرداخت میشد، اکنون آشکار میسازد.
سیستم چند نرخی
روی کار آمدن ج.ا. همراه بود با بحران ارزی، که به دلیل اتخاذ سیاست های اقتصادی نا مناسب، و به دنبال آن اشغال سفارت آمریکا، تحریم اقتصادی آمریکا، و سپس جنگ ایران و عراق ابعادی غیر قابل کنترل یافت. لذا، طی دهه هشتاد سیاست ارزی ج.ا. عبارت بود از انحلال بازار آزاد، ثابت (فیکس) کردن نرخ برابری ریال، و تخصیص منابع ارزی از طریق دستگاه اداری دولت و کنترل مرکزی تجارت خارجی. طی دهه 90، پس از پایان جنگ عراق، دولت ج.ا. طی چند مرحله اقدام به ساده کردن نظام ارزی کشور و ابقا تدریجی مکانیزم بازار آزاد کرد. با اینهمه، طی این دهه نظام ارزی همچنان یک سیستم چند نرخی باقیماند، همراه با کنترل شدید واردات و مبادلات ارزی، که میزان پیچیدگی و محدودیت های آن در واکنش به شرایط داخلی و خارجی، به ویژه نوسانات قیمت نفت، تغییر میکرد.
در 21 ژانویه 1991 دولت تعداد نرخ های رسمی (دولتی) ارز را از 7 نرخ به 3 نرخ تقلیل داد که عبارت بودند از:
1. نرخ رسمی 70 ریال در برابر یک دلار آمریکا برای صادرات نفتی، واردات کالاهای ضروری، واردات پروژه های استراتژیک، پرداخت بدهی های خارجی، و ارز دانشجویی
2. نرخ رقابتی 600 ریال برای هر دلار برای واردات کالاهای سرمایه ای، لوازم تولید، مواد خام و کالاها و خدمات تولیدی که شامل ارز رسمی نمیشدند
3. نرخ شناور که توسط بانک ها، بر مبنای نرخ آزاد تعیین میشد برای صادرات غیر نفتی، واردات غیر ضروری و خدمات
علاوه بر سه نرخ رسمی، یک نرخ ارز آزاد نیز معرفی شد، که توسط بازار آزاد تعیین، و برای انجام سایر مبادلات آزادانه خرید و فروش میشد.
در 21 مارس 1993 دولت سه نرخ رسمی فوق الذکر را حذف، و یک نرخ نیمه شناور واحد را جایگزین آنها کرد. همزمان بسیاری از محدودیت های ارزی و وارداتی نیز کنار گذاشته شد. سطح نرخ جدید، که ابتدا برابر 1500 ریال در مقابل دلار آمریکا اعلام شد، بصورت روزانه توسط بانک مرکزی تعیین واعلان میگردید. نرخ جدید بخش قابل ملاحظه ای از پرداخت های ارزی، یعنی پرداخت های مربوط به بدهی های خارجی و واردات ضروری را شامل نمیشد، که همچنان بر مبنای نرخ رسمی دلاری 70 ریال انجام میگرفتند. با اینهمه، به علت افزایش فشار بدهی های خارجی و رشد بیرویه واردات، و متعاقبا کاهش قیمت نفت، سیاست جدید دوام نیآورد. در دسامبر 1993، برای مقابله با این ضعیت، دولت مجبور شد نرخ رسمی را در سطح بالاتر، یعنی دلاری 1750 ریال ابقا کند.
در مه 1994 یک نرخ رسمی جدید، موسوم به نرخ صاداراتی، نیز به بازار ارز اضافه شد، که در سطح 2345 ریال در برابر دلار آمریکا، تمام مبادلات مربوط به صادرات غیر نفتی و واردات غیر ضروری را شامل میشد. در سال بعد، افزایش نرخ تورم و تشدید تحریم اقتصادی آمریکا موجب کاهش ارزش ریال شد. در مه 1995، نرخ صادراتی به 3000 ریال، و نرخ بازار آزاد به 6200 ریال افزایش یافت.
در جولای 1997، بانک مرکزی اقدام به عرضه اوراق ارزی در بازار بورس تهران کرد. به این ترتیب نرخ جدید دیگری، موسوم به نرخ بورس تهران، وارد بازار ارز شد، که سطح آن در ابتدای کار نزدیک به 5000 ریال در برابر دلار آمریکا بود. در دو سال اول، که درآمد نفت پایین بود، بانک مرکزی نتوانست مقدار ارزی را که برای تامین سطح تقاضا لازم بود به بازار بورس عرضه کند. لذا، برای کنترل فشار تقاضا اقدام به سهمیه بندی ارز کرد. وارد کنندگان، حتی آنها که دارای پروانه رسمی بودند، میبایست مدتی طولانی منتظر بمانند تا اعتبار نامه ارزی لازم را دریافت کنند. در نتیجه، اضافه قیمت ارز آزاد به نرخ بورس تهران از %20 به %50 افزایش یافت. بالاخره، در سال 1999 بانک مرکزی مجبور شد تا قیمت ارز را در دو مرحله، %20 در مارس 1999 و %16 در مه 1999 افزایش دهد. در مجموع، طی سال مالی 99/1998 قیمت دلار در بازار بورس تهران %42، ودر سال 2000/1999 %20 افزایش یافت.
بین جولای 97 و مارس 2000، در ایران چهار نرخ رسمی وجود داشت که عبارت بودند از:
1. نرخ رسمی، که بین 1736 تا 1767 ریال در برابر دلار آمریکا نوسان میکرد، و برای پرداخت بدهی های خارجی، واردات ضروری، و کلیه واردات موسسات دولتی و نهادها بکار میرفت
2. نرخ صادراتی، برابر 3000 ریال در مقابل دلار، برای صادرات غیر نفتی
3. نرخ بورس تهران، یک نرخ نیمه شناور که در سال 2000 حول 8000 ریال نوسان میکرد و برای سایر واردات بکار میرفت
4. نرخ بین بانکی یا مذاکره ای که توسط بانک ها، برای انجام مبادلات بین بانکی مذاکره و تعیین میشد. این نرخ در اواخر 1998 و اوایل 1999 که عرضه ارز در بازار بورس تهران کم بود و سهمیه بندی میشد، به میزان قابل ملاحظه ای بالاتر از نرخ ارز بورس تهران بود. اما در سال 2000 که عرضه ارز در بورس تهران افزایش یافت، با فاصله کمی حول نرخ ارز بورس تهران نوسان میکرد.
علاوه بر چهار نرخ رسمی فوق، ارز توسط صراف های رسمی، به قیمت کمی بالاتر از نرخ بورس تهران نیز خرید و فروش میشد. همچنین یک بازار سیاه وجود داشت که توسط صراف های غیر رسمی کنترل میشد، و عمدتا مبادلات غیر رسمی و قاچاق را در بر میگرفت.
بین مه 1999 و مارس 2000 بانک مرکزی توانست با استفاده از افزایش قیمت نفت عرضه ارز را در بازار بورس تهران افزایش دهد و نرخ دلار را در این بازار حول 8000 ریال تثبیت کند. به این ترتیب، فزونی نرخ ارز آزاد به نرخ ارز بورس تهران به %2 کاهش یافت، و به تدریج وارداتی که قبلا به قیمت ارز صادراتی انجام میگرفت به ارز بورس تهران منتقل شد. در مارس 2000 نرخ ارز صادراتی حذف، و نرخ بورس تهران به نرخ غالب برای انجام مبادلات بخش خصوصی تبدیل شد.
طی سال مالی 2002/2001، نرخ رسمی تورم بطور متوسط نزدیک به %12 بود، و دولت، به علت افزایش قیمت نفت، دارای درآمد ارزی قابل ملاحظه ای بود . لذا، بانک مرکزی توانست نوسانات نرخ ارز بورس تهران را همچنان حول 8000 ریال حفظ کند.
برای آنکه بتوان در پس این ساختار بغرنج و تغییرات پی در پی ویژه گی های برجسته سیاست ارزی ج.ا. را در یافت، میبایست به سهم بخش دولتی در تخصیص منابع ارزی، و عملکرد آن در برابر نوسانات درامد ارزی نفت توجه کرد. به علت رشد بیرویه بخش دولتی سهم بسیار بزرگی از درآمد ارزی کشور به بخش دولتی تخصیص داده میشود. بعلاوه، به علت پایین بودن کارایی و نا به هنجاری های ساختاری، بخش دولتی هنگام کاهش درآمد ارزی نفت نمیتواند تقاضای ارزی خود را با سرعت و به نسبت مناسب کاهش دهد، اما هنگام افزایش درآمد ارزی به سرعت بسط یافته و ارز بیشتری را میبلعد. در نتیجه، دراین معادله بخش خصوصی به زائده ای تبدیل میشود که همواره سهم کوچکی از درآمد ارزی نفت به ان تخصیص داده میشود. بخش خصوصی از افزایش درآمد ارزی به نسبت بهره کمتری میبرد، اما از کاهش درآمد ارزی به نسبت بیشتر متاثر میشود.
طی دوره مورد نظر، بطور متوسط نزدیک به %80 درآمد ارزی نفت با قیمت ارزان، یعنی یک پنجم بهای ارز آزاد، جهت تامین نیازهای موسسات دولتی و نهادها (از جمله پرداخت بدهی های خارجی و تامین واردات ضروری) به بخش حکومتی (یعنی موسسات دولتی و نهادها) تخصیص داده میشود. درمجموع، وقتیکه قیمت نفت، و در نتیجه درآمد ارزی دولت کاهش مییابد، بودجه ارزی بخش حکومتی به همان نسبت کاسته نمیشود. لذا، عرضه ارز به بخش خصوصی شدیدا کاهش یافته، محدودیت های ارزی و وارداتی-صادراتی تشدید شده، و حجم ناچیزی از مبادلات توسط ارز آزاد انجام میگیرد. برعکس، هنگامیکه قیمت نفت بالا میرود، تخصیص ارز به بخش خصوصی افزایش یافته، محدودیت های ارزی و وارداتی-صادراتی کاسته شده، و حجم بیشتری از مبادلات توسط ارز آزاد انجام میگیرد. برای مثال، بین مارس 1997 و مارس 2000، با افزایش قیمت نفت، سهم نرخ رسمی در کل ارز فروخته شده توسط دولت از %96 به %72 کاهش یافت.
علاوه بر قیمت نفت، شرایط اقتصاد داخلی نیز درانتخاب سیاست ارزی دولت اثر میگذارد. افزایش نسبی نرخ تورم (نسبت به سایر کشورها) سبب کاهش ارزش ریال میشود. طی دهه 90، هر گاه که افزایش نرخ تورم شدید بوده است، دولت به منظور جلوگیری از سقوط ریال به سیاست ارزی بسته روی آورده، برای مبادلات ارزی نرخ های رسمی ثابت تعیین کرده، و با وضع قوانین متعدد اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است.
همچنین، هر زمان که به علت افت درآمد نفت تخصیص ارز به بخش خصوصی شدیدا کاهش یافته است، دولت به منظور کنترل تقاضای ارز، بخش خصوصی را به لایه های مختلفی تفکیک کرده، و با توجه به و ویژه گی های اقتصادی هر لایه، و ملاحظات سیاسی، برای هرلایه نرخ ارز خاصی را تعیین، و با وضع قوانین و با استفاده از ابزارهای اداری اقدام به کنترل تقاضای ارز کرده است.
کنترل قیمت نفت در بازار جهانی در اختیار ایران نیست. لذا، در مکانیزم فوق عامل بازدارنده اصلی در اجرای یک سیاست ارزی مطلوب بخش دولتی است، که به علت رشد بیرویه، پایین بودن کارایی، و نا به هنجاری های ساختاری بیشترین حجم درآمد ارزی کشور را میبلعد، و بخش قابل ملاحظه ای از آنرا به هدر میدهد. در سوی دیگر این معادله، یعنی عرضه ارز، این مناسبات مانع از آن میشوند که بخش خصوصی بتواند نقش مطلوب خود را ایفا کرده و از طریق افزایش صادرات غیر نفتی ارز لازم را برای کشور تامین کند. در واقع مناسبات موجود، با برهم زدن سیستم انگیزه ها، سودآوری فعالیت های تولیدی را کاهش داده و بخش خصوصی را به سوی فعالیت های دلالی میراند.
برای تقلیل شدت ضربه پذیری اقتصاد کشور دربرابر نوسانات قیمت نفت، اخیرا دولت اقدام به تاسیس صندوق پول نفت(Oil Stabilisation Fund) کرده است. لذا، وقتیکه قیمت نفت بالا است، بخشی از درآمد ارزی نفت در این صندوق پس انداز میشود تا در مواقعی که قیمت نفت به زیر روند بلند مدت خود تنزل میکند مصرف شود. این سیاستی درست است که میبایست سال ها قبل اتخاذ میشد. اما باید توجه داشت که این ابزار اقتصادی هنگامی میتواند کارا باشد که اقتصاد داخلی کما بیش در حالت تعادل باشد. وقتیکه اقتصاد داخلی دچار نا به هنجاری های شدید ساختاری است و برای مدتی طولانی کاملا از تعادل خارج شده است، این ابزار حلال مشکلات نخواهد بود. بر عکس، به احتمال قوی بخش قابل ملاحظه ای از سرمایه آن برای کنترل فشار ناشی از نا به هنجاری های ساختاری به هدر خواهد رفت.
پیآمدهای سیستم چند نرخی
ویژه گی اصلی سیاست ارزی ج.ا. عبارت است از پرداخت یارانه به واردات. همانطور که اشاره شد، دولت بخش عمده درآمد ارزی نفت را به قیمتی برابر یک پنجم نرخ بازارآزاد دراختیارارگان های دولتی و نهادها میگذارد تا بتوانند کالاهای مورد نظر را با ارز ارزان (دلاری 175 تومان) وارد کنند. در واقع، این پرداخت یارانه بطور غیر مستقیم به واردات است. در سال 2/2001، ارزش یارانه های غیر مستقیم ارزی بالغ بر5 بلیون دلار، یعنی %21 بودجه رسمی دولت بود. در مجموع، حجم کل یارانه های غیر مستقیم ارزی بالغ بر %6 تولید ناخالص ملی کشور است. این یارانه ها دارای پیآمدهای منفی گسترده ای برای اقتصاد کشور میباشند، که عمده ترین آنها به قرار زیر است:
1. یارانه های غیرمستقیم ارزی با پایین آوردن هزینه واردات، تناسب سودآوری بخش ها را به زیان تولیدات داخلی برهم زده، موجب تضعیف رشد تولیدات داخلی، از جمله صادرات غیر نفتی میشوند.
2. در بخش تولیدات داخلی، یارانه های مذکور موجب تشویق بخش هایی میشوند که در روند تولید از کالاهی وارداتی بیشتری استفاده میکنند (بخش های واردات بر و سرمایه بر)، که موجب تضعیف مجدد تولیدات داخلی میشود.
3. تضعیف تولیدات داخلی و ترغیب تولیدات سرمایه بر و واردات بر (یعنی مکانیزم های 1 و 2 بالا) موجب پایین آمدن ضریب اشتغال زایی فعالیت های اقتصادی میشود، که مبارزه با بحران بیکاری را دشوارتر میکند.
4. بخش عمده این یارانه ها به موسسات دولتی ونهادها تخصیص داده میشود، که در آنها باروری و کارآیی تولید، به دلایل گوناگون، بسیار پایین است. لذا، سیاست ارزی مزبور موجب تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی شده، بخش قابل توجهی ازاین منابع را به هدر میدهد، و مانع از آن میشود که منابع تولیدی به بخش های پویا و کارای اقتصاد سرازیر شوند. در واقع، این مکانیزم اقتصاد کشور را در چنبره رکود محبوس میکند، و مانع از تحصیل رشد اقتصادی لازم برای حل بحران اقتصادی کشور میشود.
5. یارانه های غیر مستقیم ارزی سبب میشوند که قیمت ها نتوانند هزینه واقعی تولید و فرصت های از دست رفته را منعکس کنند. در زمینه کالاهای مصرفی، این امر موجب مصرف بیرویه و پیدایش یک الگوی مصرف غیر بهینه میشود. در عرصه تولید، نا به هنجاری سیستم قیمت ها موجب کاهش کارایی و باروری تولید، و انتخاب تکنولوژی نامطلوب میشود. برایند این مکانیزم، تخصیص نامطلوب منابع و به هدر رفتن ثروت کشور است.
6. دلیلی که غالبا برای پرداخت این یارانه ها ارائه میشود حمایت از اقشار کم درآمد و مبارزه با فقر میباشد. اما، این یارانه ها تنها اقشار کم درآمد را هدف قرار نمیدهند، بلکه تمام گروه های اجتماعی را در بر میگیرند. در واقع، حجم عمده این یارانه ها غالبا نصیب اقشار پر درآمد میشود. برای مثال، مبالغی که از طریق یارانه های غیر مستقیم ارزی نصیب پر درآمدترین دهه (یک دهم، percentile) جامعه میشود بین 2 تا 4 برابرسهم فقیرترین دهه جامعه است.
حذف این سیستم نه تنها موجب بهبود تخصیص منابع و افزایش کارایی خواهد شد، بلکه درآمد حاصله از آن میتواند سرمایه لازم برای حل بحران اقتصادی و پیشبرد برنامه اصلاحات اقتصادی را نیز فراهم کند. همچنین، بخشی از درآمد حاصله را میتوان صرف ایجاد یک نظام امنیت اجتماعی کرد تا فشار تورمی حاصله را بر اقشار کم درآمد خنثی کند (برای توضیحات بیشتر به مقاله قبلی، "نا به هنجاری سیستم یارانه ها" مراجعه کنید). برای مثال، چنانچه دولت یارانه های غیر مستقیم ارزی را حذف، و مبلغ حاصله را بطور مساوی بین افراد کشور تقسیم کند، سطح رفاه مصرفی جامعه %6.9 افزایش خواهد یافت، که %72 آن نصیب خانواده های کم درآمد خواهد شد. استفاده بخشی از این مبلغ برای افزایش سرمایه گذاری و ارتقا باروری تولید تاثیر مثبت به مراتب بیشتری خواهد داشت.
علاوه بر کنترل عرضه ارز، دولت با وضع قوانین و با استفاده از ابزارهای اداری مختلف تقاضای ارز را نیز کنترل میکند. اشکال و ابزارهای عمده این کنترل عبارتند از:
• گروه بندی کالاهای وارداتی بر اساس درجه الویت و تعیین نرخ ارزی و ضوابط وارداتی مشخص برای هر گروه
• صدور پروانه واردات و جلوگیری از وارداتی که دارای پروانه رسمی نمیباشند
• لزوم گشایش اعتبار ارزی قبل از اقدام به خرید کالا و سپردن وجوه لازم به بانک مرکزی
• گرفتن تعهد از صادر کنندگان برای فروش درآمد ارزی خود به بانک مرکزی به قیمت تعیین شده، و ظرف حداکثر یک مدت معین.
این مکانیزم موجب پیدایش یک دستگاه اداری عریض و طویل، و تشدید بیسابقه فساد اقتصادی شده است. برگه پروانه واردات، به محض دریافت، دارای ارزش میباشد و به قیمت قابل ملاحظه ای در بازار خرید و فروش میشود. دریافت پروانه واردات، علاوه بر ضوابط اقتصادی ، به درجه وابستگی سیاسی به رژیم و آمادگی پرداخت رشوه نیز بستگی دارد. زیاد قید کردن قیمت واردات، و کم قید کردن قیمت صادرات، برای دریافت ارز بیشتر (با استفاده از فاکتورهای نادرست و پرداخت رشوه) یکی دیگر از اشکال فساد اقتصادی این مکانیزم اداری است.
فرمت این مقاله به صورت Word و با قابلیت ویرایش میباشد
تعداد صفحات این مقاله 13 صفحه
پس از پرداخت ، میتوانید مقاله را به صورت انلاین دانلود کنید
دانلود مقاله اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی
